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Gendarmería Nacional. Crisis y reformas necesarias.

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  • Gendarmería Nacional. Crisis y reformas necesarias.



    Por el Dr Jorge Alejandro Suárez Saponaro

    La Gendarmería Nacional fue creada por ley 12.367 de 1938, hasta ese entonces existían regimientos de gendarmería de línea con funciones de policía rural y vigilancia de fronteras. Miguel Ángel Scenna en su célebre obra “Los militares”,nos dice que su creación respondió a la debilidad en materia de protección de fronteras. La amenaza de una invasión chilena, abortada al ser descubierta por el gobierno argentino, puso en evidencia la necesidad de contar con la presencia disuasiva del Estado. A ello se sumó la necesidad de deslindar responsabilidades policiales al Ejército que ejercía en esos momentos en las fronteras. La creación de este cuerpo permitió contar con una institución especializada en la vigilancia y control de fronteras, combate al contrabando y otros delitos, control del tráfico fronterizo, impidiendo entre otras cosas, la posible infiltración de agentes extranjeros.

    Breve historia

    En el comienzo del artículo, decíamos que la Gendarmería fue creada en 1938, como una fuerza policial militarizada, dependiente del Ministerio de Guerra, para luego depender del Ministerio del Interior en los 50. En 1952 fue designado el primer director nacional proveniente del cuerpo, para luego seguir con la costumbre de designar oficiales generales del Ejército (circunstancia que duró hasta 1983). Tiempo después, en 1955, Gendarmería quedó bajo control del Ejército.

    Las responsabilidades de Gendarmería variaron, en 1947 fueron delegadas competencias de la entonces Prefectura General Marítima en vías fluviales y lacustres, además de competencias de policía aduanera. En 1953, las competencias de policía en áreas fluviales y lacustres, volvieron a la Prefectura General Marítima

    En 1958 fue aprobado el régimen que determinó que Gendarmería era una fuerza dependiente del Ejército, dando comienzo por las circunstancias políticas del país, a intervenir en acciones de orden público. Los serios conflictos internos llevaron a 1962 a la formación de elementos de protección de objetivos estratégicos. Los conatos de lucha armada, tanto rural como urbano, impulsaron a que Gendarmería tuviera competencia de “contrainsurgencia” como dice claramente la ley 18.711 de Jurisdicciones y Funciones de las fuerzas de seguridad, especialmente el artículo 5to, inciso f) Intervenir para reprimir la alteración del orden público, o cuando éste se vea subvertido, o cuya magnitud sobrepase las posibilidades de control de las fuerzas policiales, o cuando adquiera las características de guerrillas, en cualesquiera de sus formas.

    La legislación orgánica sufrió varias modificaciones, hasta que fue aprobada la ley 19349, cuyo articulo 1 , nunca modificado, dice que Gendarmería Nacional es una fuerza de seguridad militarizada, dependiente del Comando en Jefe del Ejército, estructurada para cumplir las misiones que precisa esta ley, en la zona de Seguridad de Fronteras y demás lugares que se determinen al efecto. En lo que concierne a la defensa nacional, Gendarmería tuvo – y tiene – la responsabilidad de la seguridad de fronteras. En la década del 60 en el marco de sus competencias de protección fronteriza llegó a tener encuentros armados con Carabineros de Chile.

    El retorno de la democracia, en 1983, restableció nuevamente la independencia de la GNA respecto del Ejército y determinó que ésta pasaría a operar bajo el mando directo del Poder Ejecutivo de la Nación, a través del Ministerio de Defensa. Estas directivas se plasmaron en los decretos 132/83 y 436/84. Esto fue ratificado en 1988 por la Ley de Defensa Nacional y luego en 1992, por la Ley de Seguridad Interior.

    En los años 90, durante la llamada “Reforma del Estado”, Gendarmería fue transferida al Ministerio del Interior, para luego pasar en 2010 al entonces flamante Ministerio de Seguridad, junto a la Policía Federal, Policía de Seguridad Aeroportuaria y la Prefectura Naval. En el período citado que va desde la década del 90 hasta la actualidad, la fuerza comenzó una lenta expansión en efectivos, presupuesto y también en responsabilidades. Su alto nivel de profesionalismo, disciplina la transformó en una institución de plena confianza para el liderazgo político y la justicia. La grave situación de seguridad pública en el Gran Rosario y el Gran Buenos Aires, llevó al despliegue de miles de efectivos, con fuerte consenso social, que en más de un caso resulto exitoso en lo referente a la disuasión ante del delito. Incluso en 2004 el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires entregó la responsabilidad de formar los cuadros de la Policía Buenos Aires 2 (experimento policial fallido), dado el éxito que tuvieron cuadros de Gendarmería en misiones internacionales donde participaron activamente en la reconstrucción y/o creación de cuerpos policiales en Chad, Timor Oriental y Haití.

    El incremento de competencias, abrió paso a que la fuerza abarcara un amplio abanico de responsabilidades, distrayendo recursos para la protección de fronteras, pasando a segundo plano su naturaleza militar, para ir avanzando hacia un rol netamente policial. En este contexto, hemos visto como los distintos gobiernos, ante la desconfianza del empleo de fuerzas policiales, no solo en la lucha contra el crimen, sino en tareas de restablecimiento del orden público. Hasta el caso Maldonado, cuya desaparición en circunstancias aún por esclarecerse, puso a Gendarmería en el “ojo de la tormenta”. Es por ello que es preciso proponer cambios, con el objeto que esta institución de alto nivel profesional sea preservada y no sea una suerte de “comodín” para el poder de turno, con sus consecuencias.

    La necesidad de definir el “concepto fuerza de seguridad”

    Las fuerzas de seguridad o FFSS, deberían ser definidas por la legislación argentina como fuerzas intermedias de naturaleza militar cuya doctrina, capacidades y configuración operativa, concentren su actividad en el combate a las llamadas amenazas de intensidad media. Esto significa que estas fuerzas tendrían la capacidad de afrontar desafíos que requieren una respuesta más potente que la que puede proporcionar la policía civil común, pero no tan pesada como la militar. Estas fuerzas estarían en capacidad para operar también contra organizaciones terroristas, crimen organizado, narcotráfico, operaciones de contrainsurgencia, además de poder operar en ambientes internacionales, como en misiones de paz y llegado el caso actuar bajo comando militar, como parte de las fuerzas territoriales.

    Las FFSS deben tener como responsabilidad ser la “primera línea de fuego” ante las poderosas organizaciones criminales que se proyectan sobre la Argentina. Esto demandará cambios en el sistema nacional de inteligencia tema que tratamos en medios especializados,[1] en este caso fortaleciendo el área de Inteligencia Criminal y llegado el caso organizar “Agregadurías de Seguridad” como los “Agregados Militares” serían oficiales superiores de las FFSS, responsables de estrechar lazos con organismos policiales y de seguridad interna en países de la región y en otros países, promoviendo la cooperación contra el crimen transnacional y el terrorismo.

    En el marco de los cambios propuestos, consideramos pertinentes, que dado que las FFSS forman parte del Sistema de Defensa Nacional, la integración con las FFAA, deberá pasar por el uso conjunto de instalaciones, logística, sistema de adiestramiento y la concentración de recursos en la flota aérea militar, que podrá suplir las responsabilidades de los pequeños cuerpos aéreos de las FFSS. Asimismo, recursos militares en materia de transporte, comunicaciones, vigilancia, patrullado y reconocimiento existente en las FFAA podría ser aprovechado, con el consiguiente ahorro de recursos.

    El concentrar el esfuerzo de las FFSS en cuestiones de alta complejidad, sin ninguna duda es emplear los limitados recursos del país de manera inteligente, y el despliegue de personal de dichas fuerzas en zonas de fronteras, significará un avance del Estado nacional sobre espacios que se encuentran expuestos a caer en otras manos. Ello no impedirá la presencia de las FFSS en objetivos de interés estratégico, que van desde centrales nucleares, caminos y vías ferroviarias, nudos de comunicaciones, etc.

    Las fuerzas de seguridad y la Defensa Nacional

    El incrementar la presencia de las FFSS – y en particular Gendarmería - en zonas de fronteras y áreas de valor estratégico, contribuirá a robustecer la presencia del Estado nacional. Asimismo, las FFSS junto a las FFAA pueden desempeñar funciones de gran importancia, especialmente con su presencia en poblaciones aisladas, brindando apoyo a la comunidad, construyendo caminos, generando seguridad con su mera presencia, empleo a dichas comunidades con la actividad de las unidades desplegadas, convirtiéndose en avanzadas del Estado en zonas aisladas. El Ejército, a través de unidades especializadas de construcción, pueda cooperar junto con unidades de Gendarmería en la reconstrucción de caminos, vías ferroviarias, rompiendo con el aislamiento de zonas fronterizas o de alto valor estratégico.

    Debemos recuperar el rol de la Comisión de Zonas de Seguridad, para promover acciones destinadas al desarrollo de zonas de frontera o vacíos estratégicos. Por ejemplo el Plan Belgrano, es un instrumento para promover el desarrollo de zonas postergadas y zonas de frontera.

    Gendarmería podría cumplir funciones de policía militar en bases militares, esto facilitará la comunicación e interacción con las FFAA, un régimen de rotación, permitirá mantener la naturaleza militar de las FFSS, al participar de ejercitaciones y programas de adiestramiento. Es más, nos atrevemos a extender el servicio militar voluntario dentro de las FFSS (la Guardia de Fronteras finlandesa todos los años tiene una cuota de conscriptos).

    Delimitación de responsabilidades

    Un cúmulo de leyes, decretos muchas veces que se contradicen o superponen, determinan las responsabilidades de Gendarmería Nacional. Nosotros consideramos que esta fuerza debe mantener su naturaleza militar y su despliegue debe seguir orientado a las fronteras nacionales, protección de objetivos estratégicos, nudos de comunicaciones, redes de transporte. En atención que forma parte del Sistema de Defensa Nacional, consideramos que Gendarmería deberá depender administrativamente del Ministerio de Defensa y funcionalmente del Ministerio de Seguridad, en las responsabilidades que le conciernen como fuerza de seguridad federal.

    A nuestro juicio las responsabilidades de la Institución deberían ser en el ámbito de la Defensa Nacional
    • El control y la vigilancia de las fronteras terrestres.
    • Custodia de objetivos estratégicos que determine la autoridad de aplicación.
    • Policía militar en instalaciones y dependencias que determine el Ministerio de Defensa. Defensa Territorial. Asignación medios y personal parcialmente o totalmente a los comandos operacionales y territoriales.
    • Participar en operaciones de mantenimiento de la paz, bajo mandato de la Organización de Naciones Unidas u otras entidades internacionales con las cuales la Nación haya adquirido compromisos.
    • Brindar seguridad a representaciones diplomáticas y bienes del Estado nacional en el exterior.
    • Contribuir con personal y recursos, según lo establezca la autoridad competente, al organismo responsable de la inteligencia militar.

    En lo concerniente a la Seguridad Interior
    • Prevención y represión de delitos federales en el área de su competencia, en conformidad con las leyes nacionales.
    • Policía auxiliar en materia de aplicación de leyes nacionales protectoras de la flora y fauna.
    • Policía auxiliar en materia de aplicación de legislación sobre armas y explosivos.
    • Policía de Tránsito en la red de caminos de competencia nacional.
    • Garantizar la libre circulación de personas y mercaderías en las vías de comunicación de competencia nacional.
    • Policía aduanera, migratoria y sanitaria en el ámbito de su competencia.
    • Policía de orden público a requerimiento de la autoridad competente, cuando las fuerzas policiales sean sobrepasadas. De esta manera se eliminará la tendencia de los políticos de desplegar fuerzas de GN en cuanto disturbio/desorden exista.
    • Realizar en las áreas de su competencia por sí, o en coordinación con otros organismos nacionales o provinciales, tareas conducentes a contrarrestar el accionar de personas, grupos terroristas, agentes de estados extranjeros que constituyan una amenaza para la seguridad del Estado.
    • Funciones de policía judicial y científica en su ámbito de actuación.
    • Colaborar con las Policías provinciales en todo aquello que se requiera en el ámbito de su competencia.


    Los ámbitos de actuación de la fuerza serán:
    • En las zonas de seguridad de frontera terrestre, incluso los cursos de agua fronterizos, excepto en las áreas reservadas al ámbito de actuación de la Prefectura Naval. En razón de su función de policía de seguridad en la vigilancia de frontera, en los casos en que, la ley pertinente fije un ancho inferior a CINCUENTA (50) kilómetros para el sector fronterizo fluvial, e inferior a CIEN (100) kilómetros para el sector fronterizo terrestre, la jurisdicción territorial de Gendarmería Nacional abarcará respectivamente, a lo largo de la frontera, una faja con las profundidades mencionadas precedentemente.
    • Túneles y puentes internacionales.
    • Rutas, Autopistas y Caminos de competencia nacional.
    • Red ferroviaria de competencia nacional.
    • Objetivos estratégicos que determine el Poder Ejecutivo Nacional (centrales nucleares, hidroeléctricas, bases militares, fábricas de armamento y otras instalaciones que sean sensibles a la seguridad nacional)
    • Parques, reservas naturales y demás zonas bajo el control de la Administración de Parques Nacionales.


    El avance de competencias de la Gendarmería Nacional sin ninguna duda, lleva a la superposición de funciones/responsabilidades afectando el uso racional de recursos. Nosotros consideramos que las FFSS deben funcionar de manera complementaria en el ámbito territorial. Ello demandará no solo reformas en la organización/despliegue, sino también en las estructuras de conducción de dichas fuerzas y de los organismos civiles responsables.

    En lo referente a la Defensa Nacional, la GN como parte del sistema, formará parte de la defensa territorial. Ello implica una serie de responsabilidades y una estrecha cooperación con las FFAA. Especialmente en materia de uso racional de capacidades, instalaciones, logística y adquisición de medios/bienes de uso común. Un ejemplo, es el servicio de aviación de GN, que a nuestro juicio debería integrarse al Servicio del Ejército. También en materia de uso de instalaciones, donde el Ejército cuenta con capacidad ociosa que podría ser aprovechada de manera conjunta con la GN. Las responsabilidades territoriales implican la protección de objetivos vitales, atender daños a la población, eliminación de focos de beligerancia, participar en la movilización de recursos, organización de la resistencia civil en caso de ocupación, funciones de policía militar.

    La presencia de la GN en zonas de frontera, más allá de las funciones de aplicación de la ley, contribuye a la disuasión y a la presencia del Estado en áreas de valor estratégico.

    En materia de seguridad interna, como venimos diciendo los recursos de la institución deberán concentrarse especialmente en zonas de frontera y en una serie de “espacios” donde observamos que está estrechamente ligado con el control de movimientos de personas/bienes provenientes de las fronteras: rutas, puentes, autopistas y ferrocarriles en la órbita de la Nación. Consideramos que deben desplegarse medios en nudos de comunicaciones o áreas sensibles, donde existe un intenso tráfico hacia grandes aglomeraciones urbanas, puertos.

    Los parques nacionales y reservas naturales, espacios que son objeto de las pretensiones de intereses diversos, en desmedro del patrimonio natural del país, precisan contar con recursos adecuados para su protección. Dado el elevado nivel de tráfico de flora y fauna, a niveles alarmantes, unido a la incapacidad manifiesta de hacer cumplir la ley en la materia, consideramos que GN en su reasignación de recursos/medios, podrá destinar elementos suficientes para patrullar y controlar parques y reservas naturales, y en las áreas de competencia asignada aplicar las leyes correspondientes.

    En materia de funciones policiales, Gendarmería, deberá concentrar su esfuerzo en los espacios señalados precedentemente, actuando de manera complementaria junto a las otras fuerzas federales. Las competencias de policía de orden público, deberán ser limitadas, solo en casos de disturbios graves y ante la incapacidad de las fuerzas policiales de actuar o se vean sobrepasadas. Queda descartado el uso discrecional que hemos visto hasta ahora. En materia de policía judicial, deberán preservarse las capacidades adquiridas y su intervención estará sujeta siempre ante la imposibilidad de que organismos locales puedan llevar a cabo su cometido.

    Aspectos educativos

    La GN cuenta con dos escuelas de formación de cuadros, uno para oficiales y otra para suboficiales. En atención que la institución debe ser considerada de “naturaleza militar” la formación de cuadros deberá contemplar un programa de entrenamiento militar, lo que implicará una estrecha relación con el Ejército. Asimismo sugerimos hacer ciertas modificaciones en la formación de cuadros y tropa:
    • Creación de la Escuela Básica destinada a dar instrucción y capacitación a los gendarmes (tropa) que se incorporarán sobre el modelo del servicio militar voluntario. Este personal podrá permanecer por tiempo determinado hasta los 28 años máximo. En cada comando regional existirá una Escuela Básica.
    • Escuela de Suboficiales: todos los aspirantes deberán haber pasado por la Escuela Básica y haber estado como mínimo revistando un año como gendarme I. Los suboficiales al alcanzar determinada jerarquía deberán contar con diplomas terciarios y al llega a la cúspide de sus carreras formación universitaria.
    • Escuela de Oficiales: Deberá otorgar un título terciario en seguridad en la carrera de seguridad, para posteriormente alcanzar el título de grado. Deberá implementarse un programa de reclutamiento de estudiantes universitarios con un determinado número de materias aprobadas y de carreras afines a la GN, como también graduados universitarios, tanto para el cuerpo comando como para los escalafones profesionales/auxiliares.
    • Especialidades: consideramos que las especialidades comunes con otras fuerzas federales deberán contar con un centro conjunto, otras deberán ser cursadas en escuelas o centros del Ejército.
    • La Escuela Superior se cursará en el Instituto Universitario de Seguridad Pública y en la Escuela Superior de Guerra. Se mantendrá una estructura mínima para impartir cursos de ascenso a oficiales jefes.


    En este proceso de cambios, donde la racionalización de estructuras involucrará al sector educación. Los aspectos comunes en materia policial, inteligencia criminal, investigaciones y de criminalística serán cursados en un Instituto Universitario de Seguridad Pública, que impartirá cursos y carreras de grado/posgrado no solo para personal de GN, sino para la PFA, PSA y PNA, además de policías provinciales y el Servicio Penitenciario Federal. Las especialidades en materia policial, serán impartidas también en un centro común para las fuerzas de seguridad y policiales federales.

    Los cursos para egresar como oficial de Estado Mayor serán impartidos en la Escuela Superior de Guerra del Ejército.

    Reestructuración

    El crecimiento de GN deberá ser objeto de una revisión, con el objetivo de promover un uso racional del gasto. Los cambios afectarán a la estructura de conducción superior. Nuestra propuesta gira en los siguientes cambios:
    • Dirección Nacional, que contará con un Estado Mayor General y la organización de los organismos dependientes del Director Nacional en áreas funcionales: Operaciones e Informaciones, Recursos Humanos, Finanzas y Logística.
    • Creación de un Cuartel General de Operaciones o CGO (área operacional e informaciones), responsables de las direcciones operativas, investigaciones criminales, seguridad;
    • Creación de un comando de educación del cual dependerán los institutos educativos;
    • Creación de un comando logístico, responsables de las funciones de sanidad, transporte, abastecimiento, específicas para la GN y que no se encuentren integradas en el Ejército.
    • Secretaría general.


    La racionalización de las estructuras incluirá la creación de comandos regionales, que deberán ser coincidentes con las regiones militares. Esto facilitará la comunicación en casos de crisis o emergencias. Asimismo los comandos regionales contarán con las agrupaciones (una por cada provincia) de carácter multifuncional.

    Dado que tanto el Ejército como Gendarmería se encuentran desplegados en todo el país, en muchos casos en áreas cercanas, consideramos que en cuestiones logísticas y de sanidad, podrían contar con estructuras comunes. También en el aspecto operativo, donde el Servicio de Aviación del Ejército podría brindar apoyo eficaz a la Gendarmería. De esta manera son concentrados recursos y aprovechados racionalmente.

    En este proceso de cambios consideramos pertinente la creación de un comando unificado para unidades de adiestramiento especial (grupo de monte, destacamentos móviles, escuadrón Alacrán).

    Los cambios incluirán cambios en la estructura de personal, consideramos que deben introducirse nuevos grados de oficiales superiores, similar al vigente en las Fuerzas Armadas, dado la dimensión de la Gendarmería.

    Reflexión final

    Gendarmería Nacional atravesó en los últimos tiempos un período de crecimiento que la alejó de sus principios fundacionales, a tal punto que se ha convertido en una suerte de “caballito de batalla|” de todo gobierno de turno para hacer frente a emergencias de seguridad, distrayendo medios y personal de las zonas de frontera y otras áreas sensibles.

    Este “uso y abuso” deteriora a la Institución que ha logrado un elevado nivel de profesionalismo, al convertirse en referente en materia de pericias e investigaciones de alta complejidad. Es por ello que proponemos una importante reforma, destinada a racionalizar estructuras, concentrar sus responsabilidades en áreas determinadas, especialmente las vulnerables fronteras, recuperar su naturaleza militar (dado que forma parte del Sistema de Defensa Nacional) y concentrar sus recursos en el combate de amenazas de grado medio, que van desde el crimen organizado, pasando por el terrorismo y eventualmente grupos insurgentes.

    Su “integración” con el Ejército en los aspectos logísticos, uso de instalaciones, formación de personal y hasta operativos (aviación) no solo significará ahorro de dinero, sino también promover canales de diálogo que facilitarán la integración de unidades de Gendarmería en comandos territoriales en caso de conflicto/emergencias.

    En síntesis, la reforma es un repliegue de la Gendarmería hacia las fronteras, el control de espacios de alto valor estratégico, despliegue de elementos en arterias de comunicación claves para la seguridad del país y la protección de puntos sensibles.


    [1] SUAREZ SAPONARO, Jorge Alejandro: “El sistema de Inteligencia Nacional. La necesidad de un cambio verdadero” en Defensa y Seguridad nro. 90, 2017.

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